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  • 檢察機關提起行政公益訴訟制度構建

    時間:2019年09月25日  來源:寧夏法治報

    銀川市人民檢察院 金娜

    檢察機關代表國家依法行使法律監督職能,對規范政府管理、依法行政起到至關重要的作用。將行政違法行為納入到檢察機關監督范圍之內,是我國當前依法治國理念,建設社會主義法治國家的應有之義。黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”,為行政公益訴訟指明了方向。近年來,各地檢察機關對行政公益訴訟進行了有益的探索和嘗試。本文從行政公益訴訟的理論及法律依據,遵循的基本原則、范圍和程序等方面提出完善意見,希望有助于該制度的良性運行。

    檢察機關提起行政公益訴訟理論基礎

    行政公益訴訟是指行政主體的違法行為或不作為,對國家利益、社會公共利益已經或可能造成侵害時,法律許可的無直接利害關系的特定國家機關、社會團體及公民,為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。

    《憲法》規定檢察機關是國家法律監督機關,檢察機關獨立于行政機關和審判機關之外,發揮法律監督職能,是檢察機關監督行政違法行為堅實的理論基礎。《人民檢察院組織法》規定檢察機關作為國家的法律監督機關,具有維護國家法制和保護公民的合法財產、人身權利、民主權利和其他權利的職權。《刑法》和《刑事訴訟法》規定,檢察機關通過查處行政執法工作人員貪污、瀆職、侵權犯罪,對行政違法行為監督。修改后的《行政訴訟法》規定,檢察機關對負有監督管理職責的行政機關在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域存在違法行使職權或不作為行為,導致國家利益和社會公共利益受侵害的,為督促行政機關依法履職,應當向其提出檢察建議。行政機關仍不依法履職的,檢察機關可依法向法院提起公益訴訟。

    行政權作為國家公權力的重要組成部分,具有管理領域廣泛、自由裁量權大、國家強制力為其行使提供保障等特點,最易對公民的合法權益造成侵害。如果將檢察機關置于行政執法活動監督體制之外,將會導致行政執法活動缺乏強有力的外部監督部門,國家利益和社會公共利益不能得到有效保護。因此,只有將行政違法行為納入到檢察機關監督范圍之內,在行政機關不糾正違法行為或怠于履行職責的情況下,通過提起公益訴訟的方式督促行政機關依法履行保護公益的職責,彌補行政公益訴訟的主體缺位,才能有效防止行政機關濫用或怠于行使行政權。

    檢察機關提起行政公益訴訟原則

    保護公共利益。檢察機關提起行政公益訴訟主要針對行政不作為、亂作為,嚴重侵害國家利益和社會公共利益的情形。保護公共利益,是檢察機關提起公益訴訟的根本原因和最終目標,也是法律監督保持謙抑性的重要體現。現實中,一些地方政府為了經濟發展,造成嚴重的環境污染和資源破壞;濫用土地審批權,違法出讓土地,導致大量國有土地資源流失;在食品、藥品安全方面疏于監管,給人民群眾的生命健康造成嚴重威脅。而大量損害國家利益、社會公共利益或受害人眾多的行政違法行為無法進入到審判程序,導致這類行政違法行為的責任缺位。檢察機關作為公益代表人,應當以保護國家利益和社會公共利益為突破口加大對行政違法行為的監督力度,彌補現行司法體制對公共利益保護的機制性缺失。

    定位監督職能。行政管理專業性強、管理事項涉及廣泛,行政執法必須注重效率,以確保行政目標的實現。只有在行政違法行為影響到了不特定多數的行政相對人,或者行政相對人通過行政復議和行政訴訟途徑,未能獲得救濟的情況下,檢察機關才適時介入。對行政機關違法行為實施檢察監督時,檢察機關應當先啟動督促履責程序,建議行政機關自行糾正,只有在行政機關不予糾正違法行為時才能啟動公益訴訟程序。

    檢察機關提起行政公益訴訟存在的問題

    個別檢察機關對此項工作的重要性和緊迫性認識不足,對辦案中遇到的阻力、壓力存在畏難情緒,不積極主動協調解決,致使監督工作開展緩慢,監督效果弱化。

    案件來源途徑不暢。目前,檢察機關受理的行政違法監督案件,主要途徑為——依職權發現,且案件線索來源主要是檢察機關在辦理刑事公訴案件、自偵案件、申訴案件,或從新聞媒體報道中發現。由于案件線索匱乏,監督視野不開闊,對于行政機關在行政執法領域各個環節可能存在的違法行政行為不能進行全面監督。監督案件類型主要集中在——國有土地使用權出讓和常規行政執法領域,在屬于提起公益訴訟的食品藥品安全、環境污染和國有財產保護等領域案件較少。

    檢察機關調查機制不健全。當前檢察機關辦理行政公益訴訟案件主動收集證據意識不強,調查取證能力弱。如對可能存在損害國家利益、社會公共利益行政違法行為提起公益訴訟,在立案階段沒有進行充分的調查核實,對相關公益受損或者行政違法事實,沒有收集到充分的證據予以證實就提出檢察建議,導致檢察建議質量不高。有的雖然采取了調查措施,但調查方式單一、調查設備不配套,錯過了收集固定證據的最佳時機。

    對訴前程序缺乏后續跟進監督措施。檢察機關認為行政違法行為損害公共利益,提出訴前檢察建議要求行政機關糾正違法行政行為,積極履行行政管理職責。但訴前檢察建議不具有強制啟動糾錯程序的效力,個別行政機關從自身利益出發或者出于抵觸心理,對檢察建議不予采納或者回復之后不予整改的情況時有發生。由于對行政機關整改措施是否到位、是否依法履行法定職責缺乏有效的后續跟進監督措施,影響了公益訴訟案件成案率,也必然影響到檢察機關法律監督的權威性。

    完善檢察機關提起行政公益訴訟機制

    檢察機關應把生態環境和資源保護、國有土地使用權轉讓、國有財產保護和食品藥品安全四個領域納入重點監督范圍。并對其他損害國家利益、社會公共利益的違法行政行為創新監督。對有關行政機關發出的檢察建議,督促整改到位。對建議后問題仍然得不到解決的,要依法提起公益訴訟。

    檢察機關應廣泛利用各種社會資源,通過加強與人大代表、政協委員、環保協會、消費者協會等溝通聯系,保持對新聞媒體的高度關注,及時了解掌握社會熱點問題,多渠道獲得案件線索。對于收集到的公益訴訟線索,通過綜合評估,確定案件辦理的次序和重點,有針對性地進行調查收集,集中優勢力量對重點案件進行突破。

    檢察機關要高度重視訴前程序工作,對發出的檢察建議進行跟蹤反饋,及時掌握行政機關履行職責情況。如果行政機關已經依法全面履行職責,實現了公力救濟的目的,監督程序就此結束。如果提出檢察建議后仍不履職或者履職不到位的,要及時采取后續監督措施。

    注重庭審工作。檢察機關要在庭審前做好充分準備,制定詳細的庭審預案,對可能出現的問題要事先制定應對措施。在庭審中積極應對,保證庭審質量,確保庭審效果。注重發揮專家輔助人的作用,既可以在庭前就有關問題向專家輔助人充分咨詢,也可以在庭審時由專家輔助人對案件事實所涉及的專業問題提出意見。在庭后繼續和法院保持溝通。對案件審理情況要保持高度關注,并依照法律規定適時進行調整或進行訴訟監督,避免出現敗訴情況。對法院審結的案件進行總結分析研究,為更好地開展工作提供可復制、可推廣的經驗。

    檢察機關辦理行政公益訴訟案件,要主動向黨委、人大報告公益訴訟工作。積極請示匯報開展公益訴訟工作情況以及存在的困難和問題,爭取地方黨委、人大的支持。向行政機關宣傳檢察機關提起行政公益訴訟的相關規定,宣傳共同促進依法行政的目的,及時消除行政機關可能對公益訴訟的誤解和抵觸。

    作者簡介

    金娜:中共黨員,法律碩士,銀川市人民檢察院第五檢察部副主任,員額檢察官。多次被評為銀川市人民檢察院優秀公務員、先進個人,獲三等功一次,全區青年檢察人才。先后在《寧夏檢察》《寧夏法治報》發表多篇文章。2016年撰寫的《行政訴訟法修改對行政檢察監督職能的完善》,榮獲銀川市法學會優秀論文二等獎。2018年撰寫的《檢察機關提起行政公益訴訟制度構建》,獲中國法學會青年法學論壇主題征文優秀獎。

    欄目主持人:張劍波

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